地方年鉴编纂存在的问题分析【方志论文】简析地方综合年鉴编纂面临的问题、原因及对策

　　内容摘要： 在地方综合年鉴编纂过程中，存在着地方志工作机构规格比较低而不利于协调调度，编制不平衡，积极性难以调动，培训不到位，提质提速难以实现等问题。究其原因主要是依法治志观念淡薄，落实“一纳入、八到位”不力，地方志转型升级滞后，个别领导和机构履职积极性不高等。这就要求加强法制建设，适当解决地方志工作机构规格低难题，提高各级领导重视程度，充分调动编纂人员积极性等，促进年鉴工作健康发展与快速提高。

　　国务院《地方志工作条例》将地方综合年鉴界定为“系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。”“集万卷于一册、缩一年为一瞬”，具有权威性、时效性、与市场经济联系紧密性等特点，对于保存史料、传播信息、指导工作具有十分重要的意义。它不仅具有资料性工具书的功能，更有“年度资料性文献”的特质。在经济社会发展乃至人们的日常生活中发挥着不可替代的作用。根据中国地方志指导小组办公室印发的《全国年鉴事业发展规划（2016一2020年）》统计，截至2015年底，我国已编纂出版32种、770多部省级综合年鉴，338种、4350多部地市级综合年鉴，2300多种、1万多部县区级综合年鉴。但在当前，地方综合年鉴编纂工作在全国却不太平衡：有的硕果累累，有的举步维艰；有的已公开出版多年，有的只能内部出版；有的已打造为全国精品，有的漏洞百出、质量堪忧，令人不忍卒读；有的一气呵成，有的半途而废。究其原因，不外乎存在这样或那样的不利因素，直接或间接影响了地方综合年鉴的编纂进度，进一步影响其编纂质量。如果这些不利因素能够及时消除或得到解决，地方综合年鉴编纂工作必将顺风顺水，质量也会突飞猛进、日新月异，更上一层楼。

　　地方综合年鉴由地方志工作机构组织编纂，一年一鉴，公开出版，是《全国地方志事业发展规划纲要（2015一2020年）》提出的主要任务，也是《地方志工作条例》赋予各级地方志工作机构的法定职责之一。1998年2月10日中国地方志指导小组颁发《关于地方志编纂工作的规定》的通知中要求：“各省、自治区、直辖市的地方志编纂委员会办公室应是当地政府直属的具有行政职能的一级单位。”2008年2月14日河北省政府公布、2008年3月1日起施行的《河北省地方志工作规定》第五条也规定：“县级以上人民政府地方志工作机构在同级人民政府直接领导下主管本行政区域的地方志工作。”在全国大多数地区，地方志工作机构规格相对较高，基本上都是当地政府直属的具有行政职能的一级单位。然而，在部分地区仍然存在着地方志工作机构规格偏低的“小马拉大车”现象，给地方志工作，特别是给地方综合年鉴编纂工作带来了不利影响。如：河北省地方志编纂委员会办公室（下称地方志办公室）为省政府办公厅直辖的正处级单位，河北省11个地级市中有5个市地方志工作机构为副处级，6个为正科级（含邯郸市）。邯郸市所辖的18个县（市、区）中，除3个县（市、区）为县政府直辖的正科级单位外，其他县（市、区）的地方志办公室规格一般为正股级或副科级，有的县(市、区）地方志办公室主任为1名政府办公厅（室）副主任兼任，这名副主任同时还负责其他工作，特别是还要为相应的县级领导服务。这就不可避免地使包括地方综合年鉴编纂在内的地方志工作受到不利影响。“工欲善其事，必先利其器。”地方综合年鉴编纂需要各单位在规定时间内报送相关的资料，其中市级综合年鉴编纂，需要县（处）级至市（厅、局）级单位报送；县级综合年鉴编纂，需要正科级至县（处）级单位报送。而地方志工作机构规格低，无论是在客观还是在主观上，都会直接影响年鉴编纂工作的协调和调度。因为，不仅开展年鉴编纂活动需层层请示；而且，作为承编单位，地方志工作机构人员在向相关单位催稿时，会因机构规格低而在力度上明显地大打折扣。在工作实践中，也确有部分单位在报送年鉴稿件时，把比自己规格低的地方志工作机构不当回事，多次催要仍迟迟不报，或简单地敷衍应付，所报送的年鉴稿件质量低下，达不到年鉴“全、新、精、特、便”的基本要求，在一定程度上拖累了整部年鉴的编纂进度和质量。尽管各级都成立了由主要领导组成的年鉴编纂委员会，但各单位在报送所承担的年鉴稿件时，首先看到的仍是催稿单位机构规格。如果地方志工作机构的规格一直不高，对地方综合年鉴编纂造成的不利影响是显而易见的。而且，如果上级地方志工作机构规格低，甚至与下级机构规格平行，也不利于指导下级的地方志工作。

　　目前，地方志工作正由“一本书主义”向“志、鉴、库、馆、网、学、会、刊、研、用”十项工作一项事业转型升级，需要大量的热爱地方志事业、具有一定专业知识的人才。但各地地方志工作机构人员力量不足，经常是每个人都身兼数职，一个人干几个人的活。不是编制人数少，就是有编制但在岗人员不足，编制外的人才进不来。如：邯郸市地方志办公室编制6人，但正式在岗人员只有3 人。邯郸市所辖的18个县（市、区）中，除极少数县（市、区）的地方志工作机构编制为4—6人外，大多数县（市、区）地方志办公室的编制一般为2—3人，个别县（市、区）如鸡泽县和复兴区地方志办公室编制只有1人，且主任由县（区）政府办公厅（室）副主任兼任，是典型的“一人地方志办公室”，基本上没有时间和精力去开展地方志业务工作，年鉴编纂工作更是无从谈起。地方志工作机构人员少，特别是编制人数少，或虽有编制但人员不到位，难以全面推动地方志工作，更不利于如期实现《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020）》提出的“两个全覆盖”目标（即：“到2020年，全面完成第二轮修志规划任务，实现省、市、县三级综合年鉴全覆盖”）。

　　由于缺乏专项培训经费，对各单位年鉴撰稿人或主笔业务培训次数少、时间短，再加上部分单位年鉴撰稿人或主笔变动频繁，特别是“新人”多等原因，造成单位年鉴撰稿人对年鉴内容了解不系统，行文规范把握不到位，资料的准确性不强，叙述不明确，稿件内容缺乏创新性等。如何进一步加强对供稿人员的全面及时培训，不断提高各单位上报的年鉴稿件质量，从而彻底克服“内容结构老套，缺乏时代新意；‘官书’色彩浓厚，民用价值不足；内容重复臃肿，难显年度重心”等弊端和不足，是各级地方志工作机构和年鉴编辑部面临的严峻挑战。

　　地方综合年鉴资料上报和编纂是项十分辛苦而卓绝的工作，需要花费大量的时间和精力。而各单位的年鉴撰稿人大部分是兼职，还有其他主要工作去做，对年鉴稿件的撰写不够用心，工作积极性不高，不愿用大功夫、下大气力。而伴随着地方志工作机构规格相对较低，也势必带来年鉴编纂人员职位和收入上的低洼。再加上工作单调、枯燥、寂寞，虽然编纂人员大都具有一定的无私奉献精神，但长此以往，也难以保证其工作积极性持续如一。如何从思想认识、组织体系上采取相应措施，千方百计提高年鉴编纂人员的工作积极性，推动地方综合年鉴持续健康深入开展，是一项亟待解决的问题。

　　《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020）》明确规定，包括编纂年鉴在内的地方志，应建立健全“党委领导、政府主持、负责地方志工作的机构（以下简称地方志工作机构）组织实施、社会各界广泛参与的工作机制”“将地方志工作纳入各地国民经济和社会发展规划、地方各级政府工作任务，‘认识、领导、机构、编制、经费、设施、规划、工作’到位（以下简称‘一纳入、八到位’）的工作机制。”有些单位的领导对此却落实不力，没有形成依法修志、依法治志的观念，没有认识到地方志已经由一项工作转型升级为一项事业，并且与教育、卫生等事业并驾齐驱。有些单位领导，特别是部分供稿单位的主要和主管领导重视程度不够，直接导致本单位年鉴供稿人员使用上的短板和缺位，造成年鉴资料报送迟缓，即使勉强交上来，也不能“做到全面、系统、准确、客观、实在”，失却“权威、庄重，具有稳定的资料价值。”进而影响整部年鉴的资料征集进度，甚至导致年鉴初稿难以如期完成。

　　特别是部分单位主要和主管领导，还习惯站在地方志工作“一本书主义”的立场上看问题。既然是“一本书”，那就理所当然地认为“不需要那么多人去干这项工作，机构规格也就没必要那么高，甚至兼职人员就能干好。”在全国范围内的一些县（市、区），“一本书主义”的思想影响依然存在一定的市场，极个别地方在第一轮修志结束后，就将地方志工作机构撤销了，至今也没有恢复，或仅保留1人兼职；还有的地方，二轮修志任务完成后就认为无事可干，人员也被任意抽调。“皮之不存，毛将焉附。”如果连正常的地方志工作机构和工作人员都不能保证，年鉴编纂当然就无从谈起，编好地方综合年鉴更是一句空话。

　　一些年鉴供稿单位的领导总认为，编纂综合年鉴是比自己机构规格低得多的地方志工作机构的事，只要简单应付一下就行了，根本没必要在这项工作上下力气。有的连兼职供稿人员也懒得安排，直接派人将单位的年终工作总结、领导班子成员名单及随意的几张照片交给年鉴编辑部，敷衍了事。完全意识不到地方综合年鉴的存史、育人、资政功能，意识不到年鉴的信息、知情、情报、借鉴等社会作用，意识不到年鉴对本单位（部门、系统）的巨大正面宣传作用。认识不到再不认真加以对待，并按要求精心撰写和上报本单位的入鉴资料，等年鉴出版或已成为广大群众和上级领导的参考用书后，本单位的成绩和亮点无法得到展现，而且其肤浅残缺的材料，也会给读者和上级领导留下不好的印象。

　　《地方志工作条例》规定：“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作，履行下列职责：组织、指导、督促和检查地方志工作；拟定地方志工作规划和编纂方案；组织编纂地方志书、地方综合年鉴；搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧治、推动方志理论研究；组织开发利用地方志资源。”一般说来，绝大多数地方志工作机构对中间的三项职责，履行起来得心应手，取得的成绩有目共睹。但第一项职责“组织、指导、督促和检查地方志工作”，由于受到工作机构规格低、工作人员少等客观条件的限制，履行起来则显得有些力不从心，甚至畏首畏尾，积极性很难到位。第五项职能“组织开发利用地方志资源”，则受到资金、办公场所和其他各种条件的限制，难以有效组织实施。但是，各级地方志工作机构还承担着各级编纂委员会领导参谋助手的职责，应拿出“千磨万击还坚劲”“咬定青山不放松”的精神，积极履行职责，向领导提出参谋和建议，使其更加重视地方志工作，推动地方志、特别是地方综合年鉴编纂工作进一步健康深入开展。

　　国务院颁布的《地方志工作条例》，是我国历史上第一部有关地方志的全国性法规，结束了地方志工作无法可依的历史，标志着地方志编修工作从此进入有法可依、依法修志阶段。尤其是《规划纲要》增加了一个新的概念——依法治志，标志着地方志治理体系与治理能力从依法修志向依法治志的现代转型。方志工作者要采取多种形式，全方位宣传依法治志的大政方针。首先向单位的主管或主要领导及时汇报、及时提请、讲透政策、彰明利害，宏扬意义，指出优势和不足，尤其是要向领导说明年鉴对本地五个文明建设的巨大作用。如近日邢台市委书记王会勇就要求，把每年做出突出贡献的企业和企业家写入年鉴，借以推动转型升级的经济社会发展。通过宣传，使各级领导明白修志编鉴是国务院赋予各级政府的职责，是法律规定必须要完成的任务，使其在思想上、行动上更加主动自觉，确保“一纳入、八到位”真正到位。同时，还要通过电视、广播、微信、报刊等各种宣传媒介，向全社会广泛宣传包括地方综合年鉴在内的不可替代地方志工作的现实意义和历史意义，使全社会形成支持年鉴编纂的合力。适时召开不同形式的培训会、座谈会、推进会、评比会、表彰会等，表彰先进、鞭策后进，以点带面，补齐短板。地方志工作机构要依法会同法制办等定期开展执法检查，对应承担编纂年鉴任务，应完成撰写资料任务而没未及时完成的单位和个人，进行相应的问责，并通报批评。当然，从事地方志工作的人员首先必须思想过硬、作风过硬、业务过硬，先行晓之以理，动之以情，然后才能行之以法。

　　不可否认的是：地方志工作机构规格低和专职人员少是历史遗留问题，但也有不少地方，由于领导对地方志工作重视度比较高，地方志工作机构规格和人员都能到位，各项地方志工作也开展得如火如荼，起到了很好的典型示范和带动作用。如在地方志工作机构规格设置上，广东省、浙江省、安徽省、河南省、山东省等所有市（地）的地方志工作机构规格全部为正处级，河北省11个地级市中，秦皇岛、石家庄等5个市地方志工作机构规格为副处级（其中秦皇岛市地方志办公室主任调配为正处级），其他6个市（地）为正科级（含邯郸市）；县（市、区）级层面：邯郸市18个县（市、区）中，有3个县（市、区）地方志工作机构规格为正科级。有12个县（市、区）为副科级，3个县（市、区）为股级。

　　在地方志工作机构人员配备上，有的市（地）地方志工作机构人员编制在18名以上，有的在10—18名之间，只有少数市（地）在10名以下。如邯郸市18个县（市、区）中，有3个县（市、区）地方志工作机构人员在6名以上，有5个县（市、区）在3—5名之间，有8个县（市、区）在3名以下，其中1人兼职的县（市、区）有2个。

　　在以往的地方志工作“一本书主义”时代，有上级主管部门和领导的亲切关怀和大力支持，在聘请兼职编辑和相关专家共同参与的情况下，现有的地方志工作机构规格和专业人员，还能够完成本职工作和上级及领导交办的任务。那么，在学习贯彻习系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略的今天，在贯彻落实第五次全国地方志工作会议精神和《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》的今天，在地方志工作正由“一本书主义”向“志、鉴、库、馆、网、学、会、刊、研、用”十业并举转型升级的今天，地方志工作机构规格低、人员少的弊端就显得日益突出，更显得力不从心、捉襟见肘了。

　　应积极抓住习、总理、副总理等党和国家领导人，以及省市主要领导高度重视地方志工作的有利时机，通过各种方式，积极主动地向领导呼吁：向地方志工作机构规格高和人员多的地区看齐，适时提高地方志工作机构规格，缩小与供稿单位的规格差距，提高其供稿主动性；增加地方志工作机构人员数量，确保地方志工作转型升级任务的顺利实现。笔者认为，根据新形势需要，省级地方志工作机构规格应在适当时机提升为正厅级（最低为副厅级），市级地方志工作机构规格应提升为正处级（最低为副处级），县级地方志工作机构规格应全部提升为正科级。县级地方志工作机构专职人员至少应保持在8人以上，市、省级地方志机构更应根据需要水涨船高；不仅要增加编制，更要保证人员在岗在位，不被其他工作岗位占用和挪借。为解决目前地方志工作机构专职人员青黄不接，新招录人员不能迅速适应工作、需要较长时间培养，但又难以留住人才等问题。可根据实际，不拘一格，从下一级公务员或参照公务员管理系统，选拔一批具有一定文字功底、热爱史志工作的优秀人才，充实到相应的地方志工作机构中，从而彻底解决地方综合年鉴编纂的后顾之忧，推动地方志各项工作不断健康深入开展。

　　“巧妇难为无米之炊”。一部地方综合年鉴如果没有稿件来源，根本就无从编起。而根据短板理论和木桶原理，如果个别单位不能在规定时间内报送相关稿件，整部年鉴的编纂进度就会受到掣肘，甚至不能如期成书。同样，如果各单位所报送的稿件质量普遍较差，就很难做到“事核而文直”（即“叙事之工者，以简要为主”）。致使整部地方综合年鉴难以成为精品。“万丈高楼平地起”。如果将整部综合年鉴看作是一座高楼大厦，各单位所报送的相应稿件就是这座大厦的基石。只有年鉴稿件的质量得以提高，才能真正将年鉴做成精品。为此，必须下大力解决因部分部门领导不重视而造成的单位稿件报送不及时问题。同时还要下大力解决部分单位撰稿人变动频繁、业务不熟练、稿件质量差等难题。

　　一是借好平台扯大旗。充分借助上级部门（如各级政府办公厅（室））及其领导的规格和威信，切实提高各单位对《年鉴》供稿工作的重视程度。每年年初都由政府办公厅（室）直接下发和《年鉴》编纂方案，明确各单位所承担的供稿内容、撰稿要求、格式（含图片）和报送时限，并适时对各单位的供稿进度和稿件质量进行通报。对因单位领导不重视迟迟不报送相应稿件的，请求政府办公厅（室）主管领导、主要领导，乃至政府主管领导或主要领导亲自调度、亲自协调，推动工作、促进年鉴编纂工作的顺利进行。

　　二是业务培训面对面。为解决单位年鉴撰稿人更新快、业务不熟练等问题，可采取“化整为零，开展面对面培训”的方式，在政府办公厅（室）下发年鉴编纂通知和方案后，分批、分期，召开10人以下的面对面业务培训会，针对各单位年鉴撰稿的侧重点，以及撰稿人在撰稿中遇到的各种问题，有针对性地开展面对面的培训和指导。同时，针对每年都有新撰稿人加入的情况。在每年的年鉴编纂方案中，都印发关于年鉴条目写法的基础材料。如：“综合性条目”“专题性条目”“条目撰写要求”“编写格式”等，供新撰稿人学习共性知识、掌握条目的基本写法，从而按要求上报条目。

　　三是积极主动勤服务。对上级的最新地方志工作精神、本级及以下的地方志工作动态，地方志办公室要在第一时间内，向上级领导主动汇报、主动宣传、主动请示。同时，变座等供稿单位上门送稿为主动下去催稿，不厌其烦地提醒供稿单位稿件上报的时间和供稿要求，并在电话中提供一对一的业务指导和培训。对进度迟缓但行政级别较高的单位，地方志办公室工作人员要果断放弃仰视心理，不卑不亢地为其领导提供电话或上门提醒（催稿）服务，基本上都能得到这些领导的理解，提高其单位稿件报送的速度和质量；另外，每次开展面对面培训时，要及时为单位年鉴撰稿人提供新出版的年鉴发放服务等。

　　一是坚持编辑享受署名权。在地方综合年鉴的相应位置，坚持署上各单位年鉴撰稿人和年鉴综合编辑的姓名，以示对其辛勤工作的认可和尊重。同时便于有关单位领导从其所撰写的稿件中发现人才，为其提拔成长提供材料和机会。这样有利于提高其撰稿积极性，促使其在撰稿时更加精雕细琢、精益求精，进而提高整部地方综合年鉴的质量。

　　二是赠送新出版年鉴。每年年鉴出版后，除按照规定的范围发放、赠送、交流和存档外，对各单位的年鉴撰稿人，都要赠送一本有其供稿的年鉴作纪念。对一些单位的新撰稿人，也赠送其一部新年鉴，供在撰写本单位年鉴稿件时作为学习参考，力争“青出于蓝而胜于蓝”。

　　三是乐为编辑当后盾。切实为年鉴编辑和各单位撰稿人当好后盾，竭力或督促各单位为其提供良好的办公条件、保证足够的编写时间，并协调其解决在年鉴撰写工作中遇到的各种困难。对因编辑年鉴而加班加点工作的，在法律法规和制度允许范围内，积极帮助其争取应得的补休时间或报酬。对成绩特别优秀且符合提拔条件的，积极向相关部门和领导推荐，提高编辑们的工作积极性。

　　此外，编好地方综合年鉴还应充分利用大数据，拓宽年鉴资料收集的时间和空间范围；发动社会力量供稿、实现编辑主动采稿，推动组稿渠道的多元化；调整篇目结构，坚持稳中求变，使条目设置更加合理准确、条目标题更加精炼新颖；要适应新常态，不断做到“载体创新、内容创新、编辑创新和机制创新”，力树地方综合年鉴的品牌，突出地方和年度特色；增加指南性资料，荟萃地方性资料；倡导图文并茂的编纂理念，加强条目、图片、表格、小资料等多种传达信息手段的综合运用，做到合理搭配、相得益彰，形成年鉴表述内容的整体合力，为读者提供多方位、多视角的年鉴信息服务等。

　　鉴者，镜也。年鉴是一个地区整个年度自然和社会发展的客观反映。面对质量参差不齐、机制优劣互现的困难和挑战，我们要高举依法治志的大纛，乘地方志转型升级的千载难逢历史机遇，把编纂年鉴工作推向一个新的境界。

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